Что делать?
24 сентября 2020 г.
Зачем «простому человеку» федерализм
14 ФЕВРАЛЯ 2019, АЛЕКСЕЙ БОЛГАРОВ

Унитарное государство отличается наличием единого аппарата управления, единым правом и предполагает гражданство лишь «одного уровня» — страны в целом. Все граждане абсолютно одинаковы в своих правах и возможностях. 

Федерацией называют такое государственное устройство, при котором власть является многоуровневой, а субъекты федерации наделены полномочиями и возможностью принятия решений. Это СОЮЗ обособленных территориальных единиц, добровольно передавших федеральному центру лишь часть полномочий на принятие законов и исполнительных решений. Каждый человек там гражданин не только федерации в целом, но и отдельно своей территории (штата, провинции, республики). Законы в субъектах федерации могут отличаться друг от друга, в основном в частностях, но иногда и существенно (например, в классической федерации — Соединенных Штатах Америки — смертная казнь как высшая мера уголовного наказания предусмотрена только в 31 штате из 51). 

Вопрос, вынесенный в заголовок, не праздный. Масса успешных стран являются унитарными государствами (большинство европейских), и, наоборот, не все страны, организованные как федерации, могут похвастаться высоким уровнем жизни и экономики (Венесуэла, Эфиопия). Почему сегодняшним россиянам предпочтительнее жить в федеративном, а не в унитарном государстве, как это было во времена Российской Империи? 



Здесь надо понимать, что Россия — страна неоднородная. Ее территории неодинаковы по всем критериям: по природным условиям, по составу населения, по развитости экономики и инфраструктуры. То, что хорошо для Московской области, может быть плохо для Камчатки или Дагестана и наоборот. Централизованное управление столь разными территориями неизбежно приведет к принятию решений, не всегда для конкретной территории правильных, иногда даже абсурдных. В унитарном государстве глава территории, как правило, назначается центральным правительством, а представительные органы если даже и избираются населением, то не имеют достаточных полномочий для изменения решения (положения закона), представляющегося неверным или неприемлемым. 

Не то в федерации. Здесь как законы, так и исполнительные решения по многим вопросам экономики и организации жизни региона принимаются органами, ответственными только перед жителями этого региона (ответственность прежде всего в том, что лично они и/или их партия не будут переизбраны на следующий срок). И из этого проистекает многое, в частности: 

● гораздо больше учитывается специфика региона, от распределения бюджета по статьям до вопросов образования, например; 

● больше возможностей для оперативного реагирования на те или иные форс-мажорные обстоятельства, произошедшие в масштабах региона; 

● регионы обладают значительной степенью свободы в установлении наряду с федеральными своих региональных налогов, которыми будут распоряжаться по своему усмотрению. Нельзя забывать, что налоговое регулирование — эффективный инструмент корректировки экономики, стимулирования наиболее актуальных на данный момент отраслей; 

● органы, устанавливающие законы и принимающие исполнительные решения, ближе к жителям региона. Если существует обратная связь между избирателями и властными структурами (в виде, например, желания их переизбраться на следующий срок), то понятно, что власть будет больше учитывать интересы и запросы жителей региона по сравнению с унитарным государством, где территориальные органы власти больше смотрят на центральную власть, так как отчитываются в первую очередь перед ней; 

● интересы двух и более регионов часто вступают в противоречие друг с другом, и от этого никуда не деться. Понятно, что власти, подотчетные только своему населению, будут лучше лоббировать на федеральном уровне проекты, выгодные своему региону, и тут уж чья возьмет. Такое поведение регионального руководства (называемое «региональный эгоизм») возможно только в федерации. Противоречия между регионами, как правило, решаются на уровне центральных властей (например, в верховном суде), но в унитарных государствах руководители вступивших в конфликт регионов зависят каждый от центральной власти, и даже больше зависят от нее, чем от жителей подведомственного региона. 

Посмотрим на примерах, как устроены федеральные государства, доказавшие миру свою эффективность. Ограничимся двумя из них, США и Германией. 

Соединенные Штаты Америки изначально возникли как союз самостоятельных колоний, зависимых от Британской метрополии каждая «по отдельности», поэтому государственное устройство этой страны заточено на охрану прав каждого штата. Надо понимать, что в английском языке нет отдельного слова «штат». State — это как США (и любое другое суверенное государство) в целом, так и каждый конкретный штат. Правильнее название этой страны было бы переводить как «Объединенные Государства Америки». К компетенции штатов относится всё, кроме того, что было передано в ведение федерального правительства. В ведении штатов находятся такие области, как образование, в том числе финансирование государственных школ и вузов и управление ими, строительство транспортной инфраструктуры, выдача лицензий предпринимателям и специалистам, обеспечение общественного порядка (полиция) и уголовного правосудия, выдача водительских прав и разрешений на заключение брака, надзор над финансируемыми государством больницами и домами престарелых, управление парками, надзор над выборами (включая федеральные выборы), руководство национальной гвардией штата. 

Понятно, что органы власти каждого штата избираются населением на прямых выборах, но как порядок выборов, так и структура исполнительной и законодательной власти в каждом штате имеют свою специфику, определяемую Конституцией, которая у каждого штата своя и именно что с большой буквы. Как правило, законодательное собрание штата двухпалатное и повторяет структуру федерального (Конгресса США). Однако Легислатура Небраски — однопалатный законодательный орган, таков был когда-то выбор жителей (граждан) этого штата, и лишь их потомки вправе через законодательное собрание или на референдуме этот порядок изменить. 

Точно так же в каждом штате существует своя, не зависимая от федерального уровня судебная система. Федеральные суды, назначаемые президентом США, существуют, но рассматривают лишь «федерального» же уровня дела (преступления, предусмотренные федеральным законодательством, гражданские дела по искам к федеральным властям и по спорам, возникающим в связи с применением федеральных законов или между гражданами, проживающими в двух различных штатах). Но большинство дел рассматривается судами штатов или даже муниципальных образований (графств, городов) по законам штата. Назначение на судейские должности штатов производится по различным правилам. Судьи верховных судов и апелляционных инстанций в большинстве штатов назначаются губернаторами с согласия Сената штата либо иного законодательного органа на срок шесть-пятнадцать лет, чаще всего с правом повторного назначения. В таком же порядке в некоторых американских штатах занимают свои должности и судьи нижестоящих судебных инстанций. Однако большинство судей в штатах выбираются населением в ходе избирательных кампаний. 

Федеративное устройство Соединенных Штатов предопределило независимость и органов правопорядка от федерального правительства. На федеральном уровне существуют агентства и службы, расследующие преступления, которые отнесены законом к подсудности и подследственности федерального правительства (ФБР, Управление по борьбе с наркотиками, Бюро алкоголя, табака, огнестрельного оружия и взрывчатых веществ, Секретная служба, федеральные маршалы, Иммиграционная и таможенная полиция США и некоторые другие). Но охрана собственно правопорядка отнесена к компетенции штатов и более мелких административных единиц и регулируется ими по своему усмотрению. «Американской полиции» как единой системы с вертикальным подчинением нет. В большинстве штатов начальник полиции назначается губернатором, в некоторых традиция требует, чтобы кандидат в губернаторы назвал, идя на выборы, кого он в случае своего избрания назначит на должность руководителя правоохранительных органов штата. 

Более того, полицейские формирования местного уровня — округов (графств), городов и сельских единиц — в свою очередь подчиняются не полиции штата, а лишь своим муниципальным властям. Начальник полицейского управления графства — шериф — избирается населением на 2 или 4 года. 90% личного состава американской полиции служат именно в таких местных формированиях, подотчетных лишь муниципальным властям и, через выборы, напрямую населению.  

Теперь коротко рассмотрим другое федеративное государство — Германию, являющуюся парламентской республикой. В отличие от «президентско-губернаторских» США с их прямыми выборами глав исполнительной власти в Германии, состоящей из 16 частично независимых земель, федеральное и региональные правительства и их главы не выбираются напрямую, а назначаются избираемыми населением парламентами соответствующего уровня. 

Как и в США, к исключительной компетенции земель отнесены образование, инфраструктура, за исключением федеральной, бо́льшая часть правоохранительной деятельности (вплоть до представляющегося нам курьезом: охрана государственной границы в ее части, приходящейся на Баварию, находится в компетенции полиции этой земли, контролируемой только баварским правительством, но не подконтрольной федеральному). 

Различие с США есть в уголовном и гражданском праве: суды руководствуются в основном соответствующими кодексами федеральных законов; различия между разными землями, в отличие от штатов США, несущественны. Однако назначаются судьи первой и второй инстанций на уровне земли (соответствующим министром земельного правительства — правосудие в Германии отраслевое; например, судьи по трудовым спорам назначаются министром труда земли). 

Возвратимся к нашей стране. Формально в первом приближении (если читать написанное на бумаге) ее государственное устройство можно охарактеризовать как неплохую федерацию. Однако дьявол в деталях даже и на бумаге. Уже одно прописанное в законе право президента РФ лишать должности губернатора «с утратой доверия президента РФ» сводит если не на нет, то в большой степени принцип независимости региональной власти, лежащий в основе федеративного построения государства. Можно найти и другие детали федерального законодательства, которые дают возможность прямого вмешательства федерального центра в те региональные вопросы, которые в работающих федерациях (тех же США и Германии) относятся к исключительной компетенции субъектов. 

Если же перейти от прописанного на бумаге к реалиям российской политической жизни, то становится понятным, что РФ — федерация только на бумаге. Формально избираемые населением законодательные собрания и губернаторы (президенты) наших областей и республик никогда не примут решений, идущих поперек воли Центра уже потому, что способные на такое собрание и губернатор никогда не будут избраны, пока избирательное законодательство и система формирования избирательных комиссий остаются прежними.

Вся российская государственная система, оставаясь формально федеративной, заточена на вертикальное управление из Москвы. Федеративное устройство, являясь наиболее приемлемой для России формой организации государства, будет оставаться фикцией, пока не начнет следовать демократическим принципам формирования органов. Это то единственное, что может обеспечить подотчетность власти народу, и только ему, а, следовательно, и суверенитет субъектов федерации. Но было бы странным, если бы за расширение полномочий областей и республик ратовала мыслящая в геополитических категориях центральная власть… 

 

 

 












РАНЕЕ В СЮЖЕТЕ
Выборы и федерализм в США. Какая связь?
14 СЕНТЯБРЯ 2020 // ВАЛЕНТИН МИХАЙЛОВ
В России есть традиция каждые четыре года высмеивать Коллегию выборщиков – существенный элемент американских выборов. Скоро придет новая волна обсуждения этой темы. Можно не сомневаться, что выскажутся десятки экспертов и мы снова услышим упреки в недемократичности американской избирательной системы. Главный недостаток критики видят в том, что кандидат, получивший большее число голосов на всеобщих выборах, может и не стать победителем. Так было всего пять раз: три раза в 19 веке и два раза в этом.
Наша культура и наша коррупция. Сравним Россию со Швецией
4 СЕНТЯБРЯ 2020 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Сегодня жители всех стран носят европейские одежды. Но по отношению к власти, к своим неотъемлемым правам, по способности отстаивать свои интересымногим далеко до европейцев. Некоторые народы живут в условиях современных феодальных или, как говорят политологи, «естественных» государств, в которых указание начальства важнее закона, выборы — бутафория, а статья конституции, гласящая о том то, что народ есть источник власти, — фикция. В этих странах иные обычаи, иная этика. 
Ухабы на пути к правосудию
27 АВГУСТА 2020 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Дайджест по публикациям СМИ Нужен ли нам справедливый суд? Независимый от президента, министров, полковников и генералов? Большинство россиян ответят: нужен! Впрочем, так скажут далеко не все. У обывателя с совковой культурой всегда теплится надежда, что судебные дрязги его минуют. Он знает, что в России распоряжение начальства важнее закона. Ему нужно, чтобы начальство к нему хорошо относилось, а без независимого суда он и так проживет. Но жизнь наша усложняется. Развитие бизнеса, рынок, глобализация вынуждают россиян уходить от современных феодальных порядков.
О тупике кланового капитализма
24 АВГУСТА 2020 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Протесты в Хабаровске и в Беларуси свидетельствуют, что постсоветские общества переходят на новый этап своего развития. Общества атомизированные, пораженные страхом, сменяются обществами солидарными. И у этих новых обществ, похоже, иные цели. Конечно, это уже не восстановление империи СССР и не противостояние с развитыми странами Запада. Это переход к реальному народовластию, обеспечение неотъемлемых прав граждан, в том числе права на честные выборы. Это наличие независимого и справедливого суда, реальные гарантии прав собственности. И все же важнейшим для многих остается вопрос об уровне их жизни.
Аресты губернаторов и реальность нашего федерализма
17 АВГУСТА 2020 // ВАЛЕНТИН МИХАЙЛОВ
Губернатора Хабаровского края Сергея Фургала задержали  восьмого июля.  Сразу же в городе начались протесты  и продолжаются уже более месяца. За что и против чего выступают хабаровчане? Ясно, против задержания Фургала федеральными властями. Но с другой стороны, протестующие фактически защищают один из основных принципов федерализма - разделение властей между субъектами федерации и федеральным центром. 
Клановый российский капитализм. Часть 2
6 АВГУСТА 2020 // ЕЖЕДНЕВНЫЙ ЖУРНАЛ
Дайджест публикаций Леонида Косалса Кланы в современной России ведут свое происхождение с советских времен. Тогда неформальные отношения существовали на всех уровнях, снизу доверху, от заводского цеха до Политбюро. Эти многочисленные «тайные общества» были полностью закрыты для посторонних. Если «толкач» с одного завода ехал на другой, чтобы добыть дефицитный металл для простаивающего станка, то информация о том, сколько это стоило, кому именно пришлось оказать услуги или заплатить, не должна была «утекать» посторонним, так как это создавало реальную опасность попасть под пресс государства с лишением партбилета, открытием персонального или уголовного дела и другими репрессиями. Закрытые сообщества исполняли роль своего рода защитного механизма, который помогал человеку выжить в репрессивном государстве.
Клановый российский капитализм. Часть1
4 АВГУСТА 2020 // ЕЖЕДНЕВНЫЙ ЖУРНАЛ
Дайджест по публикациям Леонида Косалса   Важнейшая черта нашего общества — «клановое государство», основная функция которого — обеспечение благоприятных условий для крупнейших кланов, создание им преимуществ перед всеми другими участниками политической и экономической жизни. Кланы — это закрытые теневые группы бизнесменов, политиков, бюрократов, работников правоохранительных органов, иногда представителей организованной преступности. Они объединены деловыми интересами и неформальными отношениями. Наличие таких кланов — главное отличие России от стран с конкурентным рынком,  где главную роль играют независимые предприниматели, конкурирующие между собой.
О нашем «естественном государстве»
31 ИЮЛЯ 2020 // ПЕТР ФИЛИППОВ
В Хабаровске три недели протестуют граждане. Против чего они протестуют? Против ареста губернатора Сергея Хургала? Или против порядков, допускающих арест избранного народом губернатора по странным обвинениям? Его этапирования в Москву для расправы в «карманном» суде? Если это так, то требование граждан проводить суд присяжных в Хабаровске  — это прелюдия очередной смены правил нашей жизни, или того, что именуется термином «государство». В поправках в Конституцию в ст. 75/1 их авторы записали, что в РФ «создаются условия для взаимного доверия государства и общества». Что они понимают под словом «государство»?
Борьба с коррупцией в Сингапуре. Часть 2
28 ИЮЛЯ 2020 // ЕЖЕДНЕВНЫЙ ЖУРНАЛ
Сегодня Россия — сырьевой придаток  развитых стран. Высокотехнологичных производств почти не осталось. Но развитие России  остановить даже с помощью репрессий вряд ли удастся. Рано или поздно и наш народ  избавится от  коррумпированной авторитарной власти номенклатуры. Тогда и встанет остро вопрос о назревших реформах, Впрочем, уже сегодня нам полезно знакомиться с опытом  наиболее продвинутых в этом отношении  стран, в частности Сингапура. Об этом идет речь в предлагаемом читателям «Ежедневного журнала» дайджесте по книге премьер-министра Сингапура  Ли Кань Ю. Часть 1. 
ОГЭ, ЕГЭ и другие
27 ИЮЛЯ 2020 // ИОСИФ СКАКОВСКИЙ
Недовольство состоянием школьного образования стало общим местом в современном российском обществе. Недовольны преподаватели и учащиеся, ворчат родители, возмущаются журналисты и деятели культуры. Доволен только чиновник, в руках которого это образование оказалось. Поговорим об одной из причин этого недовольства. С появлением ОГЭ и ЕГЭ, по крайней мере, начиная с 9 класса, школьные уроки в России полностью превращаются в процесс подготовки к этим экзаменам.